扩大督察范围？第三轮中央生态环保督察重点督部门？
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发布日期：2022-11-29
生态环保政治责任正在编成一张“横向到边，纵向到底”的网。
2022年11月3日，生态环境部与最高人民法院、最高人民检察院、国家发改委、工信部等18家单位联合印发《关于推动职能部门做好生态环境保护工作的意见》(下称《意见》)，要求推动职能部门更好地履行生态环境保护职责，形成工作合力。
过去，经过多年努力，纵向上各级地方政府的生态环境保护政治责任已经基本建立并夯实。未来，在横向上，管发展、管生产、管行业的部门也要承担起生态环保的政治责任来。两者交织，将形成一套权责明晰、协调联动、齐抓共管的生态环境治理体系，从而进一步夯实生态文明建设和生态环境保护的政治责任。
1 “管发展的部门也要承担起生态环保政治责任”
过去，生态环保的政治责任不落实，曾经长期使环保工作无法落实到位，环境保护工作进展迟缓。
十八大以后，随着绿色GDP考核、中央生态环保督察，以及省以下环保机构垂直管理改革等制度的推动，生态环保政治责任在纵向上逐渐落实到各级地方政府，极大地推动了环境问题的解决。
例如，2018年6月，中共中央印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，其中第一次提出“地方各级党委和政府主要负责人是本行政区域生态环境保护第一责任人”。文件规定，地方各级党委和政府必须坚决扛起生态文明建设和生态环境保护的政治责任，对本行政区域的生态环境保护工作及生态环境质量负总责，主要负责人是本行政区域生态环境保护第一责任人，至少每季度研究一次生态环境保护工作，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。
时任国家环保督察办公室督察专员解释说，“以前也说党政同责，但现在的要求更加明确，就是省委书记、市委书记、县委书记，以及省长、市长、县长对本区域的生态环境保护工作和生态文明质量负总责。”“以后生态环境出了问题，污染防治攻坚任务没有完成的，首先问责省委书记、市委书记、县委书记，以及省长、市长、县长，这是跟以往要求不一样的。”
正是在这些制度的推动下，书记、市长们终于开始积极承担起生态环保的政治责任来。在他们的努力下，过去十年，我国生态环保工作发生了历史性、转折性、全局性的变化。
不过，虽然生态环保的政治责任在纵向上已逐步落实到各级政府，但在横向上，仍然存在不少的短板。按照要求，各相关部门也要履行好生态环境保护职责，管发展的、管生产的、管行业的部门必须按照“一岗双责”的要求抓好工作。
但是，在落实执行上，这方面目前还缺乏相关的制度保障。
此前，在第二轮中央生态环保督察中，曾经试着将国务院有关部门纳入督察范围，对国家能源局、国家林草局2个部门开展了督察试点。不过，那次试点终究只是一次尝试，力度和深度都不大。例如，考虑到部门的特殊性，督察方式也作出针对性调整，采取“自查+督察”相结合的方式，这与中央生态环保督察对地方和国企的督察方式显然有很大不同。
如今，党的二十大又对新时代、新征程建设美丽中国作出战略部署，“中国式现代化”的五大特征之一就是“人与自然和谐共生的现代化”。这意味着，生态环保工作将成为“中国式现代化”的重要组成部分，重要性进一步加强。也正是这一表述，对生态环保工作提出了更高的要求。
更高的要求，呼唤形成更强的工作合力，弥补此前的责任短板。正因为如此，所以此次18家单位才会联合印发《关于推动职能部门做好生态环境保护工作的意见》，推动职能部门更好地履行生态环境保护职责。也只有这样，生态环保工作才可以实现“横向到边，纵向到底”的全覆盖。
2 “梳理确定生态环保各具体事项的牵头部门”
具体来讲，如何实现“管发展的、管生产的、管行业的部门也承担起生态环保的政治责任来”？《意见》总共做出了7个方面、共20条的规定：
第一方面“坚持和加强党的全面领导”，明确各地区各部门要坚决扛起生态文明建设和生态环境保护政治责任；
第二方面“明确生态环境保护具体事项牵头部门”，要求职能部门明确生态环境保护具体事项，地方建立牵头部门确定机制；
第三方面“强化生态环境保护履职尽责”，对牵头部门和有关职能部门提出工作要求；
第四方面“实施生态环境保护专题报告制度”，要求有关职能部门就生态环境保护工作开展情况每年向同级党委和政府报告并依法依规向社会公开；
第五方面“加强生态环境保护工作落实情况督办”，对地方各级党委和政府生态文明建设和生态环境保护领导责任提出明确细化要求；
第六方面“加强督察问责和正向激励”，从激励和约束两方面提出要求，鼓励干部担当作为；
第七方面“加强生态环境保护监督保障”，明确加强行政执法与刑事司法的衔接配合等，并要求生态环境部加强工作协调和统筹衔接。
以第二方面“明确生态环境保护具体事项牵头部门”为例，《意见》从中央、地方两个层面作出规定。
中央层面，承担重要生态环保职责的国务院有关职能部门，要根据“三定”规定和责任清单确定的相关职责，梳理有关法律法规及政策文件，明确本部门生态环保方面的具体事项，并依法依规向社会公开。地方层面，省级党委和政府要结合实际，制定完善本地有关职能部门的生态环保责任清单，梳理确定生态环保各具体事项的牵头部门，并向社会公开。
通过这些工作，就能把生态环保工作事项落细落小，落实到具体责任牵头部门，切实做到事情有人管、责任有人担、能力有保障了。有了牵头部门，紧接着就是强化牵头部门的责任。《意见》第三方面“强化生态环境保护履职尽责”提出了3方面的要求：
1、将本部门承担的生态环保具体事项分解落实到相关单位，做到生态环保工作与业务工作同步安排部署、同步组织实施、同步监督检查；
2、加强对本部门牵头负责的生态环保重点任务的部署推进、监督指导。对职责范围内发生的突出生态环境问题要强化监督指导，及时处理处置，并不断完善有关政策；
3、每年专题向同级党委和政府报告牵头负责的具体事项落实情况，并依法依规公开。
而关于“专题报告制度”，在随后的第四方面“实施生态环境保护专题报告制度”中也有详细的要求。此外，《意见》还有许多相关的配套规定，比如第六方面“加强督察问责和正向激励”，其中规定：在承担重要生态环境保护职责的部门领导班子调整补充中，注重选配贯彻新发展理念、推动高质量发展特别是坚持绿色发展理念、善于推进生态环境保护工作并且成效明显的干部。
按照有关规定表彰在生态环境保护工作中敢担当、能负责、实绩突出的单位和个人。这就在正向上激励了职能部门，主动积极地做好生态环保工作，充分发挥“考核指挥棒”的作用，一起形成生态环保工作的合力。总之，这次《意见》对于推动职能部门做好生态环保工作给出了非常详细的规定，有助于进一步夯实责任，帮助管发展的、管生产的、管行业的部门也承担起生态环保的政治责任来。
3 第三轮中央生态环保督察将扩大督察范围？
此外，《环保圈》还注意到一个有意思的细节，在生态环境部官微中，此次《意见》的通稿解读，以及“一图读懂”3篇文章，供稿单位都是“中央生态环境保护督察办公室”。
也就是说，这份《意见》的出台，背后与中央生态环保督察办有着密切的联系。特别是解读和“一图读懂”，既然文件都是由中央生态环保督察办解读的，那很大程度上就意味着——中央生态环保督察办曾经深度参与该文件的制定。
众所周知，中央生态环保督察办是中央生态环保督察的领导机构。这不禁让人联想，未来在第三轮中央生态环保督察中，会不会扩大对职能部门的督察范围？
此前在第二轮中央生态环保督察中，就曾经试点把国务院有关部门纳入督察范围。2020年8月底，第二轮第二批中央生态环保督察启动，其中对国家能源局、国家林草局2个部门开展了督察试点。当时，生态环境部新闻发言人曾经解释说，“首先选择国家能源局、国家林草局两个部门，是因为这两个部门在蓝天保卫战、长江大保护、黄河生态修复等重点工作中承担重要职责。这不仅有利于推动打赢打好污染防治攻坚战和加强生态环境保护，而且在推动落实生态环境保护“一岗双责”方面具有示范引领作用。”
如今，第三轮中央生态环保督察也正在准备之中。
10月21日，二十大新闻中心举行第五场记者招待会，邀请生态环境部党组成员、副部长翟青与记者交流。翟青表示，生态环境部将认真学习领会党的二十大精神，深入贯彻落实习近平生态文明思想，全面总结督察实践经验，系统谋划开展第三轮督察。未来，第三轮中央生态环保督察会不会继续扩大试点范围，加强对职能部门的督察？
按照这次《意见》的精神，以及中央生态环保督察办与《意见》的密切关系，未来如果真的出现这一情况，也没有什么好意外的。毕竟，按照以往的经验，生态环保政治责任之所以能够在地方上落实，很大程度上就是依靠两轮中央生态环保督察推动的。未来，如果想要推动职能部门也承担起生态环保的政治责任来，中央生态环保督察或许仍将是重要手段。
那么，《意见》所说的“职能部门”具体又指的哪些部门？
一共13个：
发展改革、工业和信息化、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、商务、市场监管、能源、林草
未来，这些职能部门都要承担起生态环保的政治责任来，它们中也许就有第三轮中央生态环保督察进驻的对象。(注：原文有删改)
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